利益博弈何時休 讓養路費之爭止于透明

　　有關養路費是否違法的討論最近成為社會熱點話題，此類有關民生的話題總是以群情激憤開場，點綴以幾起行政訴訟案件，最終以上訴者黯然神傷收場。

　　歷經百年現代文明的洗禮，人們對法律的崇拜已經深入骨髓，既表現在對立法的盲目信仰，也表現在對于執法相對滯后的極度不滿。
 
　　于是，我們常常看到民眾對于行政部門兩方面的攻擊：一是有法不依、執法不嚴；二是部門把持立法權使法律失去應有的公義。

　　拋開表面的意氣之爭，我們看到的實際上是轉型期法律的尷尬處境，即法律無法掙脫行政的羈絆，幾乎每部法律從立法到執法都離不開行政權力的背書。法治轉型社會的重要特點，是法律雖然接踵而出，但因為立法與執法常常在傳統行政組織架構的“掌心中舞蹈”，導致法律利益的部門化與單位化。目前熱議的養路費違法就是典型。

　　爭論的雙方，一方執著于純粹的法理，認為目前的有關征收養路費的行政規章背棄了1998年1月1日起實施、歷經1999年和2004年兩次修訂的《公路法》有關“以（燃油）稅代（養路）費”的立法意向，此方以行政法學方面的專家為代表；而另一方則緊緊抓住《公路法》有關補充條款不放，認為法律賦予了行政部門關于養路費的自由裁量權，各地交通管理部門多持此論。

　　令人驚奇的是，從《公路法》本身來看，兩方的理解都不算錯。全國人大常委會在1997年通過《公路法》時，有保留地認可了向車主征收養路費的做法；而1999年修訂后的《公路法》明確了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”；2004年全國人大常委會再次修訂《公路法》則根本不涉及養路費問題，以稅代費的立法意圖確實十分明顯，法律界人士的認知并無大礙。

　　但在表達出以稅代費的立法意向的同時，該法又處處體現出為過度期留有余地的特征。如在1997年初次制定時就特別強調：“燃油附加費征收辦法施行前，仍實現現行的公路養路費征收辦法。”并且，無論是1997年版的《公路法》還是1999年修改后的《公路法》，在明確燃油稅（燃油附加費）取代養路費這個大方向的同時，又都要求其“具體實施辦法和步驟由國務院規定”。

　　正是這樣的前瞻后顧，導致該法并未體現出法律文本理當具備的清晰與明確。而1994年就動議的燃油稅征收方案遷延十幾年而不決，被法律授權的行政部門“立法不作為”，使過度期法律行政運作空間被成倍放大，立法意向長期流于紙上談兵。

　　爭論雙方交戰正酣之際，交通部下發了《關于印發2007年度全國公路養路費票據式樣的通知》，這標志明年的養路費將繼續征收。而四川、廣東等省均表示要從嚴征收養路費，顯示出行政部門維護自身權益一以貫之的決心。

　　顯然，燃油稅代替養路費會動到交通部門與石油企業兩大巨頭的奶酪，還將使地方政府的利益蒙受損失。交通部門的征收權與稽查權兩大權力被剝奪，淪為純粹的道路建設者與養路工，抵觸強烈在情理之中；油價包含燃油稅，將使我國油價與國際油價的真實距離與民眾承擔的各項外部費用水落石出，非石油企業所愿；養路費一旦被燃油稅取代，統一由稅務部門征收，納入國家財政預算體系，勢必掀起新一輪中央與地方利益的博弈。

　　更具體的問題是，各省道路建設與養護費用究竟多少才算合理并無定規。以目前我國中央審計部門的人力物力，點對點逐一審計是不現實的，只能求諸于抓典型式的威懾。但如果論證不科學、審計不嚴格、公共財政不透明，試圖在此基礎上建立一個以稅代費的合理模型幾無可能。油價漲落只不過給拖延燃油稅提供了一個合適的理由。事實上，這一難題不僅存在于交通部門，也存在于一切稅費改革領域，暴露出以往行政收費與公共財政的粗糙。

　　因此，與其執著于燃油稅養路費之爭，不如回過頭來，要求地方政府在財政預決算中公開養路費的具體使用情況，并由異地獨立的審計部門進行嚴格審計，對業已審計出的濫用交通規費的行為進行法律懲處，以財政公開與法律懲處來約束利益部門的逐利熱心。這恐怕比紙上談兵式的追究可疑的違法行為切實得多。