學者聲音：要限行 政府需先盡治堵之責

　　【太平洋汽車網(wǎng) 行業(yè)頻道】12月10日，中國人民大學法學院舉辦“機動車的單雙號限行政策”學術論壇。在此之前，北京市常務副市長李士祥表示，“最近社會對單雙號汽車上路也有各種積極的意見，就是建議單雙號要成為常態(tài)，包括星期六日，我們將聽取和論證這個意見。”不同領域的學者分別從法律、經(jīng)濟、環(huán)境以及域外的經(jīng)驗等角度加以分析。

　　中國人民大學法學院副教授竺效認為，北京限行政策的目的與實際影響范圍，已經(jīng)與1999年發(fā)生非常大的變化，需要認真對待當前限行的合理性和合法性，如果有關部門連基本的治堵責任都無法承擔，就沒有資格主張采用單雙號限行等限制公民合法財產(chǎn)權(quán)使用的措施。

　　先給梳理一下北京市有關機動車限行的措施是如何走到今天的。

　　每周一個工作日限行：

　　1999年北京市政府依據(jù)《北京市輕型汽車排氣污染物排放標準》，發(fā)放綠標車標識，在中國歷史上第一次有了綠標車、黃標車區(qū)分措施。

　　接著在2003年，北京市公安局和環(huán)保局發(fā)布《關于對19座以下高排放載客汽車采取限行措施的通告》，這是一個部門的規(guī)范性文件，規(guī)定當年9月1號開始陸續(xù)限制19座以下高排放載客汽車進入二環(huán)。可以發(fā)現(xiàn)，當時只是限制排放不達標的機動車，而且僅在二環(huán)以內(nèi)限行，對公民出行的影響相對比較有限，措施目的也相對明確。這個公告的依據(jù)主要是《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》， 2000年制定的，2001年實施的，但目前已被今年3月份開始實施的《北京市大氣污染防治條例》所取代。

　　但是當時《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的第八條第三款規(guī)定，在大氣環(huán)境質(zhì)量達標以前，市人民政府可以采取更加嚴格的措施，重點對燃煤產(chǎn)生的污染、機動車排放污染和塵污染進行防治。第九條第2款規(guī)定，在大氣受到嚴重污染，可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市人民政府應當及時發(fā)布大氣污染公告，采取強制性應急措施，包括責令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)、部分機動車停駛。責令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)的措施，由市環(huán)境保護行政主管部門會同有關部門負責實施;責令部分機動車停駛的措施，由公安交通管理部門負責實施。可見，第九條第二款的適用是有條件的，只有當發(fā)生大氣嚴重污染可能影響到人體健康和安全的情況下可以采取緊急措施，包括對機動車的停止的措施。

　　另外這個法律實施辦法的第24條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施。比如說，二環(huán)以內(nèi)環(huán)境要求特別敏感，機動車擁堵造成污染較為嚴重，就劃定位特定區(qū)域，規(guī)定黃標車不得進入。所以這是當時主要的法律依據(jù)來源。

　　在接下來的過程中，2008年9月《北京市人民政府關于發(fā)布本市第十五階段控制大氣污染措施的通告》規(guī)定，從2009年1月1號起黃標車不得進入五環(huán)以內(nèi);從2009年10月1日起黃標車不得進入六環(huán)以內(nèi)。但當時政府也做了一個鼓勵性的規(guī)定，鼓勵淘汰黃標車，給予黃標車換購綠標車一定的貸款利息優(yōu)惠。

　　事實上，在2008年奧運會期間，北京市人民政府發(fā)布《2008年北京奧運會殘奧會期間本市空氣質(zhì)量保障措施》，規(guī)定在2008年7月20日到9月20日之間所有的車輛，包括外地進京車輛實行單雙號上路。這是為了重大活動采取的臨時性限行措施，確保奧運會交通通暢和空氣質(zhì)量。

　　但是有意思的是到9月20日以后，市政府又以其他一個通告的方式規(guī)定2008年10月11日到2009年4月10日期間，限行措施調(diào)整為每周限行一天，這就是我們現(xiàn)在看到的周一到周五期間，不是全天候的，從早上七點到晚上八點高峰時段的限時規(guī)定。眼看限行措施到了2009年4月10日截止，當年4月6日北京市人民政府又匆匆發(fā)布了一個北京市人民政府關于繼續(xù)實施交通管理的一個通告，把每周一天的措施往下又延了一年，此后每年發(fā)布類似延續(xù)限行措施的通告，最新的是今年2014年發(fā)布的規(guī)定，要求2014年4月11日到2015年4月10日期間繼續(xù)實行單雙號限行。

　　目前，《北京市實施<中華人民共和國大氣污染法>辦法》已經(jīng)被新的條例所取代，這個條例必須要有上位法的依據(jù)，主要是現(xiàn)行《大氣污染防治法》第7條第3款，大體意思是，未達到大氣污染環(huán)境質(zhì)量標準的大氣污染重點城市，包括北京市在內(nèi)，應當按照國務院或者按照國務院環(huán)境保護行政主管部門限定的期限達到質(zhì)量標準，為了實現(xiàn)這個質(zhì)量標準可以經(jīng)過國務院授權(quán)或者在國務院規(guī)定的種類范圍內(nèi)采取更加嚴格的措施以實現(xiàn)限期達標。作為下位法的今年1月22日北京市人大常委會通過，從今年3月1日開始實施的《北京市大氣污染防治條例》第72條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣污染狀況在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行使的交通管理措施。第75條第2款規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定禁止高排放非道路移動機械使用的區(qū)域。但這兩個法律和地方法規(guī)的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺乏具體程序規(guī)則和各類措施適用條件的設計。我認為，它主要應適用于大氣重污染應急狀態(tài)下的措施。以上是限行政策背景的歷史梳理。

　　總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，之前黃標車、綠標車區(qū)分限行有明顯的法律依據(jù)和環(huán)保合理性，排放不達標，或者是高污染，就限行。但是現(xiàn)在北京市小機動車搖指標，2010年的規(guī)定，以及2013年最新公布的小汽車搖指標的客車實施辦法，里面新增加的內(nèi)容，包括環(huán)保的電動車輛和其他低排放車輛已經(jīng)合法獲得行駛的許可，如果說單雙號限行也應該包括對這些環(huán)保電動的車輛和低排放車輛常態(tài)化的限行，這一限行措施的目的與實際影響的范圍，已經(jīng)與當年1999年的黃標車和有限區(qū)域的情況發(fā)生非常大的變化，在這種情況下，這些措施的合理性和合法性還繼續(xù)存在嗎?

　　國外限行經(jīng)驗

　　下面我介紹一下國外的相關措施，發(fā)達國家和發(fā)展中國家也都紛紛采取限行的措施，比如最有代表性意義的是倫敦，從2003年2月份在倫敦核心區(qū)劃20公里的區(qū)域限行，但是倫敦的限行不是我們現(xiàn)在的措施，進來可以，但是每通行一次交5英鎊的進城費，到2005年，進城費提高到8英鎊，并且在20公里的范圍內(nèi)裝了800個攝象頭識別違法情況，而且繳費的方式非常便利，只要事先網(wǎng)上登記，提供你的帳號，或者電話預約登記提供帳號，進去以后就自動扣費。另外，籌集的錢是干嘛呢?專項用來發(fā)展公共交通。

　　再看法國，法國巴黎法律也規(guī)定可以限行，但是到至今為止只限行過兩天，最近的一次是2014年3月份，因為他們的PM10超標，限行一天。但那一天巴黎市政府宣布，所有公共交通當天全部免費，為此市政府向公共交通運營部門補貼了400萬歐元。

　　再來看美國，比如說華盛頓，市中心停車場停兩個小時要19美元，但是如果你把車停在郊區(qū)的地鐵站附近，從早上10點停到晚上6點只要4.5美元。美國用這樣的措施加以激勵，而不是限制。

　　再看一向法律管制非常嚴的新加坡。新加坡規(guī)定，要買車，先拍到政府每個月定期發(fā)出來的擁車證。以1.6排量以下為例，2008年一張擁車證1.4萬元新幣， 2013年價格暴漲到8萬塊，該證十年有效，拿到以后買了一個車上牌可以用十年，十年以后你必須再去拍一張新的。這意味著什么?在新加坡買一套兩室一廳的房子在2013年是10萬到15萬的新幣，也就是說你開著一套房子在車上，這還僅僅是擁車證，再加上汽車的路稅、車輛檢驗費、保險費，上路所有使用的養(yǎng)護費，大概每個月至少1000塊新幣左右。所以，新加坡所采用的是一種經(jīng)濟誘導方式，而不是單一的強制管制方式。

　　限行前政府需先盡到治堵之責

　　最后，我要拋一個觀點。相關法律的規(guī)定比較原則，具體的啟動條件，是不是必須以環(huán)境科學上的判斷為基礎?限行是不是唯一必須的措施，是采取其他措施都不見效后，必須采用的對公民機動車所有權(quán)進行限制?比如北京市大氣污染的來源，政府做了調(diào)查，外地來源大概占30%，本地來源70%，機動車在本地當中又占了30%，這么一折算，實際上本地的機動車對于灰霾的污染貢獻率只有20%左右，那為什么不先去管管那80%?萬不得已，其他措施都上了無效，才啟動機動車常態(tài)化單雙號限行措施，這才是實質(zhì)必要適用條件。

　　此外，即使要啟動，在程序中應當有機制讓利害關系人有效介入，不應習慣于傳統(tǒng)的政府行政管制的命令管制方式，在討論制定規(guī)則過程當中公眾應有效參與，并以經(jīng)濟誘導措施輔助或配套。

　　擁堵造成額外的污染排放，政府交管等相關部門是否為了疏導交通采取了足夠措施嗎?我住在聯(lián)想橋附近，到人民大學開車非常擁堵，我覺得不是我們已經(jīng)達到國五排放標準的車輛正常行駛所造成的污染，而是因為通行不暢造成的污染，我曾經(jīng)給122交通管理臺報警擁堵，聯(lián)想橋底下有一個掉頭，正好聯(lián)想橋底西北角有一個民辦教育機構(gòu)，每到12點左右，或晚上9點左右，甚至雙休日的幾乎全天，一到下課，那些來接人的家長車輛就排在三環(huán)輔路上，原來能通三輛車并排，現(xiàn)在只能通一輛車，有的時候甚至一輛車都通不了。交通警察為什么不去管，不去疏導?

　　第二個例子，雙榆樹有一個位置叫做科學院南路，這段路平日就非常擁堵，周末就更堵，甚至影響到三環(huán)輔路通行，也影響到三環(huán)主路四通橋出口和掉頭車輛的通行，其實最主要原因是，科學院南路占道收費停車，不知道收停車費的機構(gòu)到底有沒有合法的手續(xù)占道經(jīng)營停車場?一大早起來7點多的時候，車都沒有過來，就先把空蕩蕩的路兩邊全給攔上了，虛位以待的占道停車場，這是不是人為造成的道路通行效率低嗎?車還能跑得起來嗎?要是主干道附近的多個區(qū)位都這樣，必定造成整個三環(huán)主路擁堵。交管部門是否采取措施對非法停車和占道經(jīng)營停車業(yè)務進行了嚴格執(zhí)法?先解決好交通執(zhí)法的問題，不要先想到限制私家車的合法使用權(quán)，這才是法治精神的要求。

　　如果民眾車輛限行，有關部門也得提高公共交通工具的便利性。比如，從聯(lián)想橋西北角的公交車站到人民大學西，唯一的公共交通是361，一共4站，但早上送孩子上學，經(jīng)常一等半個小時都不來一趟。我曾經(jīng)多次給北京市公交熱線打電話，建議把361的線路一砍為三，或者一分為二，縮短線路，可以在一定程度上抗擊交通擁堵的影響，如果5分鐘就有一趟公交，讓短距離的銜接能夠更快、更便利、乘坐不像沙丁魚罐頭，大家還是愿意選擇公共交通的。包括公交線路覆蓋更廣、更密些。如果市政府協(xié)調(diào)有關部門，應該可以做到，對吧?連這些都沒有做好，就沒有資格主張采用單雙號限行等限制公民合法財產(chǎn)權(quán)使用的措施。